América Latina
Cómo repartirse el pastel de las nuevas infraestructuras en América Latina

"CAF presenta en Europa oportunidades de inversión y financiamiento en infraestructura de integración en América Latina", así ha anunciado la CAF -el Banco de Desarrollo Regional de América Latina- su próxima conferencia, que tendrá lugar el 16 de julio en Madrid. Ésta cuenta con la participación, por un lado, de diversos ministros y ministras de Economía, Finanzas y de Planificación de América Latina (Brasil, Perú, Colombia, Paraguay, Uruguay, Bolivia) y el Estado español. Por otro lado, dispuestos a lanzar sus ofertas, asistirán representantes del sector privado principalmente de capital español, como es la empresa Globalvía, dedicada a la gestión de concesiones de infraestructuras; COFIDES, que busca financiación para proyectos privados viables de inversión en el exterior; y otras entidades financieras como BBVA. También participará la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE).

La propuesta para implementar las futuras infraestructuras en América Latina, según los mismos organizadores, es la de las Alianzas o Partenariados Público Privados (APP o PPP), modelo de financiación que ha provocado las alertas de diversas organizaciones de la sociedad civil por los impactos económicos, sociales y medioambientales que implica.

¿Qué son las APP y con qué argumentos se promocionan?

Las APP son contratos a largo plazo, respaldados por garantías gubernamentales, en las cuales el sector privado construye -y a veces gestiona- grandes proyectos de infraestructura o servicios tradicionalmente proporcionados por el Estado, como carreteras, agua y energía.

Con los APP los gobiernos no toman préstamos directamente, sino que es la empresa privada la que lo hace. Los costes se pagan en periodos futuros con los presupuestos públicos o a través de los pagos de los usuarios que utilizan la infraestructura. ¿Y qué ventaja tiene este modo de pago? En gobiernos con políticas de austeridad o techo de gasto se facilita la realización de propuestas, ya que las prácticas actuales de contabilidad de las APP permiten a los gobiernos mantener los proyectos y sus pasivos contingentes fuera de balance. En este sentido, el mismo FMI ha advertido que los riesgos fiscales de las APP pueden ser "potencialmente grandes" ya que suelen estar ocultos, evitando así su control. 

El otro gran argumento detrás de las APP es que el sector privado es más eficiente y eficaz a la hora de diseñar, construir y gestionar proyectos y servicios. Aunque a veces con la participación privada pueden haber ganancias en eficiencia según algunos parámetros, éstas no se han demostrado ni sistemáticas ni garantizadas, y muchas veces van acompañadas de un deterioro en el acceso al servicio público.  

EVOLUCIÓN DE LAS ALIANZAS PÚBLICO PRIVADAS EN AMÉRICA LATINA

Hasta finales de la década de 1990, América Latina y el Caribe era la región en la que más aumentaron las APP, pero las inversiones acabaron frenándose por las consecuencias e impactos adversos provocados por la implementación de este mecanismo de financiación. Ha sido algunos años más tarde, a partir del 2005, que las APP volvieron a tener un momento de auge promovidas por organizaciones como el Banco Mundial, bancos multilaterales de desarrollo y otros actores. En tan sólo una década, la región de América Latina y el Caribe ha registrado inversiones de 361.300 millones de dólares en unos 1.000 proyectos de infraestructura con la modalidad APP, principalmente en los sectores de energía y transporte. Actualmente su tendencia sigue en alza, respaldados con argumentos como el del BID, que alega que se requieren niveles de inversión anual del 5% del PIB en infraestructura.

América Latina y el Caribe ha registrado inversiones de 361.300 millones de dólares en unos 1.000 proyectos de infraestructura con la modalidad APP

¿Es tan bonito como parece?

Durante las últimas dos décadas de inversiones a través de APP numerosos casos no han obtenido los resultados esperados llevando a una serie de críticas que van desde aspectos económicos, sociales como ambientales. 

Una de las principales críticas es que los APP salen más caros debido a que los métodos de financiación de los socios privados acaban, en la mayoría de casos, elevando su pago. Según la revisión de la Oficina de Auditoría Nacional del Reino Unido (NAO), el tipo de interés efectivo de todas las operaciones de financiación privada, entre el 7%  y el 8%, es el doble que el de los préstamos al gobierno (3% -4%), resultando en un coste de la financiación de los APP dos veces más caro para la cartera pública que si el gobierno hubiera tomado el préstamo de bancos privados o de bonos públicos. A esto hay que añadir el beneficio que el sector privado espera obtener, los elevados costes de transacción de las consultoras y los de renegociación que suelen favorecer al sector privado. 

La financiación de los APP dos veces más caro para la cartera pública que si el gobierno hubiera tomado el préstamo de bancos privados o de bonos públicos

Otro punto controvertido de las APP son la repartición de riesgos de las APP entre los socios privados y públicos. Uno de los riesgos más usuales en las APP es el riesgo de la demanda; a menudo se planifican nuevas infraestructuras con un sesgo optimista donde los beneficios se sobreestiman, dando lugar a proyectos sobredimensionados y más complejos de lo que se justifica por la demanda de servicios. Este fue el caso de las autopistas radiales de Madrid, de varios aeropuertos y de muchos otros proyectos del Estado español. La sobreestimación estratégica de la demanda es una práctica habitual motivada en muchos casos tanto  por el sector privado, que busca hacer negocio, como por el público, que busca grandes proyectos con réditos en las urnas. Cuando estos riesgos son asumidos por la entidad pública muchas veces dan lugar a los pasivos contingentes -costes ocultos-, pagos que los gobiernos pueden acabar realizando. En muchos casos la lista de garantías que se ofrecen a las empresas para hacer que las APPs se consideren "bancables" es considerable. Pueden incluir amortizaciones de préstamos, tasas de rentabilidad, corrientes de ingresos mínimos, tipos de cambio y compensaciones garantizadas si una nueva legislación afecta la rentabilidad de una inversión, dejando a la entidad pública con un riesgo fiscal a futuro considerable.Otra crítica común a los APP es la falta de transparencia y corrupción que ésta puede generar ya que muchos países no revelan públicamente los detalles completos de las garantías y los pasivos contingentes asociados con las APP, ni las condiciones que los generarán. Esto suele ir ligado a la falta de capacidad estatal para negociar y monitorear las APP.

El caso de Portugal es indicativo de esta falta de capacidad. Desde principios de los 90 Portugal sustituyó los contratos tradicionales por grandes contratos APP convirtiéndose en el pionero del boom de las APP en Europa. Comenzó con la Exposición Mundial 1998 en Lisboa, cuando se construyó un puente adicional sobre el río Tajo. Sin embargo, pronto resultó que las necesidades de infraestructura fueron en gran parte sobreestimadas; secciones de autopistas, largas y costosas nunca atrajeron el volumen de trayectos previstos, obligando al gobierno a compensar el socio privado, lo que provocó graves problemas fiscales. Portugal se convirtió en uno de los países más endeudados en la zona del euro y tuvo que pedir préstamos de rescate de la Troika (el Banco Central Europeo, la Comisión Europea y el Fondo Monetario Internacional), que además emitió una prohibición temporal de entrar en nuevos acuerdos APP a este país. 

Un impacto común cuando un servicio pasa a gestión a través de APP es la falta de acceso al servicio y el aumento de las tarifas ya que llevar servicio a zonas rurales o despobladas tiene un coste mucho mayor que muchas empresas privadas no quieren asumir, o si son obligadas a hacerlo no prestan un buen servicio. Con el propósito de recuperar la inversión es también común el aumento de las tarifas y las reducciones sustanciales del empleo. Según el Banco Mundial, el sector energético de América Latina al pasar a la gestión vía APP vio cómo se redujo una cuarta parte de la plantilla seguido de una caída del 18%, especialmente en países grandes como Argentina, Brasil y Colombia. 

 ¿Intereses comerciales y financieros del Estado español en las APP?

La proliferación generalizada de las APP sin más evidencia de su éxito en términos económicos, sociales y medioambientales es inadecuada, como muchas personas expertas e informes están apuntando. Incluso el Tribunal de Cuentas Europeo ha alertado en un reciente documento de los riesgos que entraña este modelo.

Pero no es ninguna novedad que el Estado español tenga puestos sus ojos en la inversión privada en América Latina. Tampoco sorprende que la conferencia sobre el desarrollo de infraestructura en América Latina se realice en Madrid. Las empresas españolas en esta región siguen estando muy presentes, y los beneficios que obtienen del modelo de las APPs son notorios. Es por este motivo que existen centros de investigación y fomento de las APP en el país, que asesoran a bancos de desarrollo como la CAF. Uno de ellos es el “PPP for cities”, que se encuentra ubicado en la escuela de negocios del IESE en Barcelona y recibe incluso apoyo del Ayuntamiento de la ciudad. También, de manera vergonzosa, la Agencia Española de Cooperación al Desarrollo (AECID) está entrando a fomentar las que denomina Alianzas Público Privadas para el Desarrollo (APPD), a pesar de los riesgos que llevan asociados y las desigualdades que generan en las poblaciones.

En un intento de promocionar las APP (PPP en sus siglas en inglés) hemos visto proliferar en los últimos años manuales de "buenas prácticas" creados por entidades internacionales como el FMI o el BM al que recientemente se ha añadido el “PPP for cities” y la CAF para América Latina. En estos manuales se resalta la importancia de la transparencia y la estructura gubernamental necesaria para realizar las inversiones en APP pero buscan la promoción de las mismas más allá de si los proyectos que se financian son realmente necesarios para la sociedad civil. Como ejemplo, el informe de la CAF recomienda que para gestionar el riesgo de la demanda se establezcan fórmulas de reparto ya que el riesgo "nunca debería ser asumido totalmente por el operador, ya que, para que una APP sea atractiva para el sector privado, se debe garantizar un ingreso mínimo al operador, con independencia de cómo evolucione una demanda sobre la que éste no tiene influencia directa" ya que ésta es "muy difícil de predecir". Si la demanda para un proyecto no está lo suficientemente clara y el proyecto va a suponer una fuerte inversión de dinero público, dicha inversión no debería realizarse. El estado debe invertir proyectos proporcionales al tamaño de su economía y que respondan a las necesidades reales de la mayoría de la población.