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La legalización del cannabis y la regulación de los mercados

Durante la mayor parte de la historia moderna, el cannabis se ha producido principalmente en países de renta baja para ser consumido en Europa y Norteamérica. Su procedencia ha determinado la forma en que hablamos de él: «kush», su denominación en inglés, proviene de la cordillera del Hindu Kush ubicada en el sur de Asia; «reefer» [porro] puede referirse a las montañas del Rif en Marruecos, mientras que variedades como «Malawi gold» y «Panama red», que son otras denominaciones recibidas en inglés, anuncian directamente sus orígenes. Durante los últimos años, la ola de legalización del cannabis ha suscitado esperanzas de que sea posible corregir este desequilibrio. Siguiendo el ejemplo de determinados países de renta alta como Estados Unidos, Canadá y Alemania, países tradicionalmente productores como Malawi, México, Colombia y Marruecos han empezado a actualizar sus leyes sobre el cannabis con el objetivo de ofrecer a los productores legales una parte justa por sus cosechas, de modo que los beneficios dejen de ir a parar al crimen organizado a través de las exportaciones y ventas ilegales. Sin embargo, cada vez parece más probable que, a medida que el mercado de cannabis se legaliza y formaliza, reproduzca muchos de los mismos síntomas que su precursor, y que los productores tradicionales vuelvan a constatar que los beneficios se encuentran en otra parte, esta vez principalmente en empresas legalmente constituidas, cuya sede se halla en los países de renta alta. Comprender estos problemas significa interrogarse sobre el proceso recíproco mediante el cual las políticas conforman los mercados y los mercados generan las políticas.

Países tradicionalmente productores como Malawi, México, Colombia y Marruecos han empezado a actualizar sus leyes sobre el cannabis con el objetivo de ofrecer a los productores legales una parte justa por sus cosechas

Aunque la legalización ha adoptado diferentes formas en los países de renta alta, normalmente ha tenido una característica común: no ha creado estructuras para la importación de cannabis recreativo. En sí mismo, ello no es sorprendente: los protocolos para proceder a un cambio de paradigma de este tipo son inexistentes y los responsables políticos quieren que se les perciba actuando con cautela y garantizando el máximo control de calidad. Sin embargo, la ausencia de tales estructuras ha supuesto la protección de esta industria incipiente o la implementación de una política de sustitución de importaciones para los nuevos productores nacionales, cuya competencia internacional sigue limitada al mercado ilegal. Como consecuencia de ello, la producción nacional de los países más ricos ha aumentado rápidamente. El mercado se ha inundado de nuevos competidores que han establecido monopolios en su país de origen, mientras invertían en capacidad de producción en el extranjero. A primera vista estos actores empresariales parecen conformar un grupo variopinto, que incluye desde empresas tabaqueras hasta celebridades. Comparten, sin embargo, su capacidad de crear empresas altamente capitalizadas y de navegar por un entorno jurídico profundamente inestable.

En muchos países de renta baja y media están surgiendo simultáneamente diversos modelos de legalización. Algunos, como México, siguen mostrándose escépticos ante los grandes actores comerciales y se centran en la producción a pequeña escala para consumo personal. Otros se inclinan por un marco que favorece a los inversores altamente capitalizados, similar al imperante en Norteamérica. En Lesoto, las licencias para cultivar cannabis cuestan más de 250.000 dólares y hasta ahora sólo se han concedido a cinco productores. Sin embargo, en la mayoría de los pequeños países productores, la legalización del consumo recreativo doméstico se ha retrasado o se ha excluido explícitamente, mientras que los mercados para uso medicinal no han alcanzado la escala de los existentes en Estados Unidos, Canadá o Alemania. En consecuencia, las condiciones para los productores de los países de renta baja siguen siendo desfavorables y así, dada la configuración de su mercado nacional, las principales vías de crecimiento les llevan a competir directamente con los productores de los Estados más ricos.

Estos no son los únicos factores que hacen que las grandes reservas de capital constituyan un requisito cada vez más necesario para optar por la producción de cannabis. Durante décadas, las nuevas cepas, desarrolladas predominantemente en países consumidores como Estados Unidos o Canadá, han entrado en los países productores tradicionales. Aportan algunos beneficios inmediatos a los agricultores, prometiendo mayores rendimientos y un contenido superior de tetrahidrocannabinol (el componente psicoactivo del cannabis), factores que son cada vez más necesarios para competir en el mercado. Pero también suelen requerir muchos más recursos, sobre todo agua, lo cual supone un reto para los pequeños productores tradicionales de zonas comparativamente secas, como las montañas del Rif, lo cual amenaza con generar otra dinámica inicua, que ya se observa en varias industrias de transformación de productos agrícolas como el cacao y el café, en virtud de la cual los países más pobres no se benefician de los beneficios de la expansión de los mercados legales de cannabis y, sin embargo, soportan la peor parte de su impacto medioambiental.

Al hilo de esta situación de cambio están cristalizando estructuras de acumulación y privilegio que propiciarán que la mayor parte de los beneficios del cultivo de cannabis se concentre en países que antes eran productores periféricos

Por supuesto, el comercio recreativo de cannabis está aún en sus inicios. No está claro todavía cuántos países legalizarán su consumo en los próximos años, qué tipo de productos de cannabis se ofrecerá a los consumidores y cómo funcionará el mercado ilegal junto con el legal, pero sí lo está, sin embargo, que al hilo de esta situación de cambio están cristalizando estructuras de acumulación y privilegio, que, cuando las estructuras formales del comercio internacional estén plenamente desarrolladas, propiciarán que la mayor parte de los beneficios del cultivo de cannabis se concentre en países que antes eran productores periféricos y consumidores fundamentales. Dentro de pocos años, es probable que el cannabis siga la misma trayectoria de muchos de los productos agrícolas asociados a los países de renta baja y media, según la cual los excedentes se acaparan en los centros de procesamiento, financiación y venta al por menor ubicados en Estados muy alejados de donde estos se cultivan. Esta trayectoria también puede reproducir la actual distribución de beneficios en las cadenas de valor ilegales a tenor de la cual la mayor parte del precio al por menor del cannabis comprado en la calle en los países de renta alta va a parar a las redes de contrabando y distribución y no a los productores.

De las diez mayores empresas de cannabis de Norteamérica, cuatro ya han hecho incursiones en Sudamérica. Entre ellas se encuentra Canopy Growth, una importante firma con sede en Canadá, que también ha establecido filiales en Australia, Europa y África. Aunque este tipo de inversión suele ser bien acogida por los gobiernos de los países de renta baja, preocupados por promover nuevas industrias y aumentar los ingresos fiscales, su impacto, incluido el ejercido sobre las finanzas públicas, vendrá determinado por la regulación de la misma. Y hasta ahora no hay garantías de que esta vaya a ser positiva, sobre todo teniendo en cuenta los esfuerzos de los grupos de presión ligados a estas corporaciones emergentes. (Aquí la industria del tabaco ofrece un paralelismo instructivo).

Este escenario de desigualdad creciente no es inevitable. Los modelos de legalización que facilita la producción a menor escala, de los mercados sin ánimo de lucro establecidos en Malta a las reparaciones abonadas a los agricultores históricamente oprimidos en México, ofrecen un planteamiento alternativo. La tributación del cannabis en los países productores tradicionales también podría convertirse en una valiosa herramienta política, pero es vital señalar que si la formulación de las políticas sobre el mismo sigue desarrollándose de forma ad hoc y espontánea, este no producirá grandes dividendos en materia de desarrollo. De hecho, podría simplemente reproducir la actual desigualdad de los mercados ilegales bajo la gestión legal de la misma.

Véase Harriet Friedmann, «Los futuros de la agroganadería», NLR 138.