Democracia participativa
Democracia directa e mobilización social: o que nos amosa Uruguai

Conforme diversas medicións e análises, Uruguai é un dos países máis democráticos de América Latina.  O seu proceso de re-democratización comezou despois da ditadura cívico-militar (1973-1985) imposta tras un período de conflitos sociais e altos niveis de polarización e de violencia política —tanto de sectores de esquerda como de dereita—. Os partidos seguen a ser os principais mecanismos de representación, aínda que, do mesmo xeito que na maioría das democracias, diminuíu a adherencia cidadá cara a eles e aumentaron o descontento e a protesta. Con todo, e esta é unha particularidade deste pequeno país de América do Sur, unha parte dese descontento canalizouse mediante as iniciativas da democracia directa. A lexislación uruguaia habilita unha serie mecanismos para a exercela, co referendo como figura central, tanto para aprobar como para derrogar leis, e o plebiscito para os casos de reforma constitucional ¹.

Uruguai é o país coa meirande cantidade de exercicios de democracia directa en América Latina ² e o país da rexión que máis cedo a incorporou e exerceu en todo o territorio. E un dato adicional: a inclusión de mecanismos de democracia directa realizouse nun contexto de ampliación e posterior consolidación da democracia e non de crise de representación ³. Os partidos políticos, artífices desa democracia, operaron nun sistema pluralista e tiveron un alto nivel de existencia organizacional, implantación social e continuidade histórica. A maiores, a inclusión da consulta e da iniciativa popular contribuíu a un uso eficaz da voz, evitando así a saída e reforzando a voz e a lealdade cara ao partidos políticos e as súas decisións, seguindo a teoría de Albert Hirschman ⁴. No caso uruguaio, en troques doutros países, a democracia directa non pode ser promovida polo Poder Executivo (o presidente non é quen de convocar referendos) e non existen limitacións, nin restricións verbo dos temas que poden ser propostos pola cidadanía.

A democracia ten unha longa historia no caso uruguaio. No entanto, a partir de 1989 acadou unha característica moi diferente:  chegou a ser unha ferramenta de protesta —e mesmo de “ameaza”— para (tentaren) derrogaren leis aprobadas no Parlamento e para promoveren iniciativas de reforma constitucional. A nosa hipótese é que a democracia directa contribuíu a descomprimir o malestar e darlle sentido institucional á protesta, evitando os estoupidos sociais, democratizando o debate e, eventualmente, derrogando leis ou favorecendo a súa aprobación. Pero, asemade, xerou amplos debates cidadáns. Nun contexto de forte descontento social e gran pesimismo político, a democracia directa reaparece no debate político e constitucional como unha posibilidade de contribuír e reducir a distancia entre as necesidades sociais e a axenda gobernamental. E a experiencia uruguaia pode axudar a precisar o debate.

Unha longa tradición

A aprobación parlamentaria da chamada Lei de Caducidade Punitiva do Estado (lei Nº 15.848 de 1986), un tipo de amnistía aos militares que cometeran violacións aos dereitos humanos durante a ditadura militar, accionou —por primeira vez na historia uruguaia— o mecanismo de referendo en 1989. E aínda que non logrou o resultado agardado polas organizacións de dereitos humanos —non se conseguiu a maioría para derrogar a lei—, xerou un debate inédito en Uruguai acerca do réxime ditatorial, as torturas e as desaparicións. O debate volvería a se dar nun novo intento por modificar a mesma lei en 1996. Todo iso coadxuvou a manter unha conciencia cidadá respecto ás violacións aos dereitos humanos que se reflicten en cada multitudinaria Marcha do Silencio en Montevideo e noutras cidades do país, nas que se conmemora o 20 de maio. Estas mobilizacións convocan non só a quen sufriron directa ou indirectamente a ditadura, senón especialmente ás xeracións máis novas, quen xustamente defende os dereitos humanos desde unha concepción moito máis ampla ca a dos seus pais.

Verbo das privatizacións, tamén a sociedade se mantivo alerta e en contra das reformas liberalizadoras, en parte por coñeceren ben os efectos privatizadores na veciña Arxentina, que derivaron na suba do prezo dos servizos públicos e non necesariamente na súa melloría. Mais tamén ten importancia o carácter “estatista” da sociedade uruguaia, que defende as empresas públicas non só polo seu bo funcionamento, senón polas valoracións que transcenden os aspectos puramente económicos. O referendo por iniciativa cidadá serviu para frear de xeito parcial a lei de privatizacións ( lei No. 16.211 de 1991), e en iniciativas sucesivas púxose freo aos diversos intentos no mesmo sentido.

Hai tamén iniciativas cidadás que non acadan as sinaturas para impulsar a consulta ou que non conseguen os votos requiridos, e casos en que a iniciativa se abandona porque o Parlamento ou o Poder Executivo mudan a súa política fonte á demanda social ⁵. No caso da Lei de Interrupción Voluntaria do Embarazo (lei No. 18.987 de 2012), en 2013 fracasou o intento de levaren a referendo a súa derrogación pola vía “rápida” ⁶. Iso tivo como efecto que non se volvese a considerar máis a posibilidade da súa derrogación, o que significou, de feito, unha nova vitoria das organizacións feministas. En 2019 ocorreu o mesmo co intento de levar a consulta popular a derrogación da Lei Integral para Persoas Trans (lei No. 19.684 de 2018). Esas instancias deron litigadas as leis en cuestión, que xurdiron xustamente dunha intensa demanda social.

Distinto foi o caso da Lei de Rego con Destino Agrario, de 2017, impulsado polo goberno do Fronte Amplo. Esta medida foi cuestionada por varias organizacións ambientalistas e mesmo por lexisladores do oficialismo, quen impulsaron un referendo pola vía “lenta”, é dicir que a cidadanía tiña un ano para xuntar sinaturas do 25% do padrón electoral para  promover directamente o referendo. Porén, ao contaren co activismo da esquerda, que entón estaba no goberno, non se chegou a abranguer as sinaturas requiridas. Da calquera xeito, o malestar con este tipo de leis e coa política que afectan no ambiente quedou de manifesto e volvería a estar presente noutra oportunidade.  Hai sectores sociais aínda minoritarios preocupados polos recursos renovables, coma a auga, e en xeral polo ambiente e  o cambio climático. Estes temas forman parte desta nova intersubxectividade que está presente especialmente nos movementos sociais, mais tamén na mocidade.

Tampouco foron suficientes (ata agora) as  sinaturas de activistas de Uruguai Soberano que buscan limitar e transparentar os acordos dos gobernos coas empresas estranxeiras que explotan recursos naturais no país, para obrigar a que eses acordos deban ser aprobados polo Parlamento.

A Lei de Urxente Consideración (LUC) en contexto pandémico

O 23 de abril do 2020, a cen días do inicio do goberno de Coalición Multicolor (de centrodereita), liderada por Luis Lacalle Pou, e nun contexto de crecemento exponencial de casos de COVID-19 e de extrema incerteza respecto ao futuro, o Poder Executivo puxo a consideración do Parlamente unha lei urxente de consideración (LUC). Este carácter, derivado do inciso 7 do artigo 168 da Constitución, supón que a proposta debe ser discutida e resolta polo parlamentarios en 90 días; do contrario, considerase aprobada.

Desde a reinstauración da democracia en 1984, só se apelou a esa figura en 13 ocasións e para aprobar políticas puntuais. Neste caso, tratouse dunha lei “ómnibus”, pois abrangueu polo  menos 15 temas diferentes, en 502 artigos, que modificaban unhas 50 normas referidas á seguridade, educación, aluguer de vivendas, adopción de persoas, prevatización  de servizos públicos e mesmo financeira, entre outros temas relevantes. Nos aspectos económicos, dá un xiro liberal, restrinxe o rol do Estado; en relación coa educación e outras áreas sociais, acurta e limita  o papel das organizacións sindicais, e en termos de seguridade, aumenta o punitivismo, especialmente con respecto ao delitos sobre a propiedade, mais tamén as protestas sociais.

Aínda que a versión orixinal da lei tivo modificacións conforme avanzou o seu debate nas comisións do Parlamento e escoitáronse diferentes voces  das organizacións da sociedade civil e da propia coalición gobernante, que obxectou aspectos substantivos da LUC, o certo é que esta comporta unha serie de modificacións que afectan mesmo os dereitos humanos. Así o afirmou o Instituto Nacional de Dereitos Humanos e Defensoría dos Pobo no seu último informe ⁷.

Aínda que o contexto pandémico impediu a realización de mobilizacións públicas contra a lei, houbo protestas nas rúas e voces opositoras en medio e redes. Cos votos dos integrantes da coalición —e nalgúns artigos, tamén cos votos da oposición— a LUC foi aprobada o 8 de xullo do 2020 con escaso debate no Parlamento e fóra del. Mais a reacción social operou mesmo no contexto pandémico. E alí apareceron á man, novamente, os mecanismos da democracia directa.

Igual ca en 1992, o sindicato Federación ANCAP (que agrupa empregados da Administración Nacional de Combustibles, Alcohol e Portland) tivo un papel central, esta vez o secretario do Plenario Intersindical de Traballadores-Convención Nacional de Traballadores (PIT-CNT), a entidade sindical matriz en Uruguai,  despregou unha campaña contra a lei polos seus efectos privatizadores sobre diversas empresas estatais. O novidoso nesta oportunidade é que as mulleres entraron en escena mediante da Intersocial Feminista. Foron elas quen defenderon o referendo e rexeitaron a inclusión de certos artigos relacionados coa seguridade —como fixo cada sector— e a negociación co Fronte Amplo, que inicialmente se opuxo á proposta de activar a democracia directa, unha parte polo temor a non alcanzar as sinaturas requiridas e tamén porque algúns sectores de esquerda son remisos ao exercicio da democracia directa e en xeral á participación cidadá alén do voto.

A gran maioría das análises políticas e case todos os políticos —en especial os do Fronte Amplo— vaticinaron a derrota da iniciativa. No contexto da pandemia, a alta popularidade do presidente Lacalle Pou, a parca información pública sobre a LUC e sobre a colleita de sinaturas e unha Fronte adormentada trala derrota electoral logo de 15 anos consecutivos no poder (2005-2020) non parecía o mellor escenario para recoller as 700.000 sinaturas necesarias para activar a consulta. Con todo, cando se chegou a un acordo e a campaña se iniciou, a mobilización do sindicalismo, das organización sociais e do Fronte Amplo déronlle visibilidade á campaña.  Considerando os datos, a coalición de esquerda puido aportar más da metade das sinaturas, e o sindicalismo e as organizacións, o resto; o que demostra a centralidade da militancia fronteamplista, pero tamén dunha necesidade mutua entre movementos sociais e partidos. Neste caso, a iniciativa xurdiu pese aos líderes do Fronte Amplo. É dicir, as organizacións sindicais e sociais impuxéronlle aos fronteamplistas axenda, mais sen este actor político non se alcanzaría a meta.

Este referendo tivo características inéditas (no momento de escribir este artigo, a campaña electoral entre o “Si” e o “Non” encontrábase en pleno desenvolvemento). As sinaturas deberon xuntarse, no peor momento da pandemia en Uruguai: entre os primeiros días de xaneiro e o 8 de xullo de 2021, cando a cantidade de persoas finadas, internadas e contaxiadas chegaba ao seu récord histórico. Durante este período estiveron prohibidas as aglomeracións, os actos públicos, os espectáculos, os partidos de fútbol, os recitais, os debates públicos presenciais... É dicir, todo os eventos sociais en que se adoitan xuntar sinaturas. As coordinadoras pola derrogación total e parcial solicitaron unha prórroga para obter un prazo maior, que lles foi denegada. Alén diso, os principais medios de comunicación adoitaron ignorar a campaña de colleita de sinaturas, aínda que nos barrios e as principais avenidas se notaba un número cada vez maior de activistas, que co tempo se fixeron visibles, tanto que, finalmente, remataron por seren noticia.

Para o 8 de xullo, reuníronse máis de 800.000 sinaturas, unha cifra inesperada mesmo para os propios activistas. A Corte Electoral convocou á cidadanía para o 27 de marzo deste ano para que se expresase a favor ou en contra da derrogación da LUC. Aínda que nesta oportunidade (única en Uruguai), a cidadanía debe aprobar ou rexeitar a derrogación in totum de 135 artigos, o que é moi complexo pola diversidade de temas importantes e a imposibilidade de aprobar uns e rexeitar outros, as persoas empezaron a informar e a debater sobre os temas, e isto sen dúbida contribúe á democratización das decisións políticas e a unha melloría da conversación política.

Alén do resultado nas urnas —derrogación ou non deste artigos—, o exercicio da democracia directa iniciada e promovida por actores sociais obriga os partidos políticos a tomar unha postura, aos seus líderes a argumentar e defender publicamente o seu voto no Parlamento, todo o anterior contribúe a fortalecer a democracia representativa. A participación cidadá, cando ten canles institucionais de expresión, non atenta contra a democracia, senón que reforza e a expande. Uruguai segue a ser un exemplo diso. En definitiva, independentemente dos temas en cuestión, os plebiscitos e os referendos en Uruguai contribúen a ampliar a democracia, a introducir temas na axenda e a expresar opinións contrarias ás leis aprobadas. Esta afirmación xorde non só da análise destes casos, senón  do estudo da historia da democracia directa en Uruguai desde as súas orixes.

Actualización: o resultado do referendo do 27 de marzo amosou un 48.7% de votos para o “si” e 50% para o “non”.

Nota: este artigo baséase na investigación plasmada no artigo “Democracia  directa contra déficit democrático: el caso uruguayo” en RECERCA. Revista de Pensament i Anàlisi, no prelo.

1. A Constitución de 1967 habilita a realización de plebiscitos e referendos. Os primeiros están destinados a ratificar reformas constitucionais, e os segundos, a derrogar a totalidade dunha lei ou parte dela. Tamén se prevé a iniciativa ciudadá ante o Poder Lexislativo para impulsar normas. No referendo consultase á ciudadanía acerca dun texto concreto, mientres que no plebiscito se consulta sobre unha decisión aínda non plasmada no texto normativo.

2. A. Lissidini: «Democracia directa en América Latina: avances y contradicciones» en Anja Minnaert e Gustavo Endara (coords.): Democracia participativa e izquierdas. Logros, contradicciones y desafíos, Fundación Friedrich Ebert, Quito, 2015.

3. A. Lissidini: «Los plebiscitos uruguayos durante el siglo xx: ni tan autoritarios ni tan democráticos» en Cuadernos del claeh. Revista Uruguaya de Ciencias Sociales No 81-82, 1998.

4. A.O. Hirshman: Salida, voz y lealtad, FCE, Ciudad de México, 1977.

5. Un caso notorio fue el de la eliminación de la obligación de la inclusión financiera («bancarización») para todas las transacciones, que era parte originalmente de la Ley de Urgente Consideración (luc). Un caso mucho menos publicitado fue la prohibición de la carrera de galgos que se hizo efectiva con un decreto del presidente Tabaré Vázquez.

6. A vía rápida actívase presentando as sinaturas do 2% del padrón electoral –unas 52.000 sinaturas– para que a Corte Electoral convoque a un prerreferendo ao que debe adherir 25% da ciudadanía para activar o referendo. Nos feitos, é un mecanismo más difícil. 

7. «Nuevo informe de la inddhh sobre la ley de urgente consideración», 15/6/2020, disponible en www.gub.uy/institucion-nacional-derechos-humanos-uruguay/comunicacion/noticias/nuevo-informe-inddhh-sobre-ley-urgente-consideracion.

Artigo orixinal publicado en Nueva Sociedad 298, Marzo-Abril 2022. Para consultar a versión dixital e revisar a táboa que recolle a cronoloxía xeral dos exercicios participativos en Uruguai pódese ingresar aquí.