Economía social y solidaria
Qué pasa con la financiación autonómica: recentralizando el Estado

El modelo de financiación autonómica del Estado español tiene como finalidad garantizar a las Comunidades Autónomas los recursos necesarios para cubrir sus gastos en sanidad, educación, servicios sociales y cuantas competencias tienen transferidas. Este modelo se implantó en 1980, tras la aprobación de la Constitución, y a lo largo del tiempo ha sido sufriendo modificaciones en cuanto a su diseño e implantación, con el fin de ajustarse a las necesidades reales de los diferentes territorios. El sistema de financiación autonómica queda recogido en los artículos 156 a 158 de la Constitución Española. En el artículo 156 se establecen los principios del sistema, que son los de autonomía financiera (libertad de cada Comunidad Autónoma para decidir sobre sus ingresos y gastos), coordinación (con la Hacienda estatal para asegurar la eficacia), igualdad (evitar privilegios económicos y sociales entre territorios) y solidaridad (equilibrio económico adecuado y justo entre territorios), en el 157 se recogen los ingresos de las comunidades autónomas y se remite su regulación a una ley orgánica (Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas LOFCA) y en el 158 se concreta el principio de solidaridad a través de la creación de un Fondo de Compensación dirigido a gastos de inversión. La LOFCA fue reformada por la Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio.

En el año 2016, la Deuda Pública (DP) española representaba el 99,4% del PIB, una cifra que demuestra el fracaso absoluto del Gobierno español por equilibrar los ingresos y los gastos de la Administración Pública. Y ello a pesar de haber reformado la Constitución a través de una reforma exprés acordada entre PSOE y PP en el año 2011 y referida al artículo 135, recogiendo el concepto de estabilidad presupuestaria y la condición de que ninguna AA.PP. podrá gastar más de lo que ingrese y que el pago de la DP será prioritario sobre cualquier otro gasto. En relación con esta cuestión, es importante conocer cual es la composición de la DP: Administración Central el 87% del PIB, CC.AA. el 24,9% y Administraciones Locales el 2,9%. Es decir, el principal problema de la DP está en la Administración Central y no en las CC.AA. ni en los Ayuntamientos, como algunos señalan. Sin embargo, el Gobierno español ha trasladado la presión de la deuda a las Comunidades Autónomas con el objetivo de tapar el verdadero problema, que es que la DP española se sitúa en el 100% de su PIB, lo que significa que toda la riqueza que genera el país apenas sirve para cubrir su deuda. Esto significa que en el caso de que el Banco Central Europeo decidiera no renovar la compra de la deuda soberana del Reino de España, el país estaría en una situación económica muy grave.

El Gobierno español está incumpliendo los artículos 156, 157 y 158 de la Constitución, pues el modelo de financiación autonómica no cumple con los principios constitucionales de autonomía financiera, igualdad y solidaridad

Volviendo al caso de las CC.AA., el territorio que mayor DP tiene, con diferencia, es la Comunidad Valenciana. En 2016, éste era del 41,7% del su PIB, lo que supone más de quince puntos por encima de la media del Estado español (24,9%). Ninguna otra CC.AA. tiene un porcentaje de deuda por encima del 40% y solo otras 4 están por encima de la media del Estado: Catalunya (35,9%), Andalucía (35,8%), Baleares (30,7%) y Murcia (28,9%). Este dato es importante retenerlo para el análisis que vamos a realizar, con el fin de demostrar que el Estado español está incumpliendo sus propios principios establecidos en la Constitución española y en la LOFCA.

Según la LOFCA, el modelo de financiación autonómica se ha de renovar cada cinco años. Sin embargo, el último modelo finalizó en el 2013 (2009-2013), por lo que han pasado ya 3 años desde que éste tenía que haberse renovado, lo que significa que el Gobierno español está cometiendo una ilegalidad, al incumplir una ley de rango superior, como es una ley orgánica. Sin embargo, lo más grave es que el Gobierno español está incumpliendo los artículos 156, 157 y 158 de la Constitución, pues el modelo de financiación autonómica no cumple con los principios constitucionales de autonomía financiera, igualdad y solidaridad. Veamos porqué.

Se dice que el Estado español es un Estado descentralizado en el que las CC.AA. tienen una elevada autonomía. Incluso algunos, de manera sarcástica entiendo yo, señalan que Catalunya goza de una gran autonomía y que ésta es incluso superior a la que tendría en el caso de conseguir su independencia. Para que todo esto fuera cierto, los ingresos de las CC.AA. deberían estar descentralizados y sin embargo no lo están. Sí que se han cedido las competencias en materia de servicios básicos como son sanidad, educación y servicios sociales, principalmente, y se les ha dotado a las CC.AA. de responsabilidad en el gasto de dichos servicios. Efectivamente, son las CC.AA. las que gestionan dichos servicios y los gastos asociados a ellos. Precisamente por esto, cuando desde el Gobierno central se acuerda realizar recortes para cumplir con el principio de estabilidad presupuestaria (recordemos que está recogido en la Constitución en su artículo 135 desde el año 2011), son las CC.AA. las grandes perjudicadas. Sin embargo, los ingresos territoriales siguen estando centralizados, pues en su gran mayoría son recaudados y gestionados por el Ministerio de Hacienda. Solo el Impuesto sobre Patrimonio, Sucesiones y donaciones y Actos jurídicos documentados, están cedidos realmente a las CC.AA. El resto de impuestos, que además son los que mayor recaudación tienen (IRPF, IVA, Especiales y Sociedades) son todos ellos recaudados por Madrid y cedidos posteriormente (con dos años de retraso) en parte o en nada a las CC.AA. Los ingresos por IRPF y por IVA se ceden a las CC.AA. en un 50%, los impuestos especiales en un 58% y el Impuesto sobre Sociedades no se cede en nada (0%). Este funcionamiento es el propio de la mayoría de CC.AA., que están sometidas al régimen común; sólo dos CC.AA. poseen un régimen foral (Euskadi y Navarra) y Canarias goza de un sistema especial por su condición de insularidad. El régimen foral sí que permite una descentralización real de los ingresos, pues tanto Euskadi como Navarra recaudan y gestionan sus impuestos a través del sistema de «cupo» (aportación autonómica como contribución a los gastos que no tiene asumidos) mediante Concierto Económico (Ley 12/1981 para Euskadi y Ley Orgánica 13/1982 para Navarra). Por tanto, según esto, no se cumplen ni el principio de autonomía financiera ni el principio de igualdad, establecidos en la Constitución.

Veamos ahora si se cumple el principio de solidaridad, que es el que los españolistas utilizan para cuestionar los propósitos de independencia de Catalunya. Para ello vamos a utilizar los datos proporcionados por el sistema de Balanzas Fiscales o Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas publicado por el Ministerio de Hacienda y que permite calcular el saldo o diferencia entre lo que pagan y lo que reciben cada una de las CC.AA. Las Balanzas fiscales se han publicado en dos ocasiones: en 2008 con datos de 2005 y en 2014 con datos de 2011. Hay que decir que siempre ha existido una gran opacidad en relación con esta información, entendemos que porque el Gobierno siempre ha querido ocultar lo que aparece detrás de estas cifras, y es precisamente que el modelo de financiación autonómica del Estado español es injusto, genera agravios comparativos fuertes y, por tanto, incumple el principio de solidaridad del que tanto alardean desde el Ministerio. Según los datos de 2011 (los últimos publicados por el Ministerio de Hacienda), hay 4 CC.AA. que pagan más que reciben, es decir, que tienen déficit fiscal: Madrid (16.723 millones de euros), Catalunya (8.455), C. Valenciana (2.018) y Baleares (1.483); el resto de CC.AA. tienen superávit y, por tanto, reciben financiación del Estado en términos netos. Las que más reciben son: Andalucía (7.421 millones de euros), Canarias (4.054), Castilla y León (3.929) y Galicia (3.240). Para analizar si este reparto es justo o no y, por tanto, se cumple con el principio de solidaridad, hemos de comparar las balanza fiscales con la renta per càpita de cada CC.AA. La renta per càpita mide la riqueza de un territorio y se calcula en porcentaje sobre el PIB. Según datos del Instituto Nacional de Estadística INE, de las 4 CC.AA. que tienen déficit fiscal, es decir, que aportan dinero al resto de territorios, hay una, la C. Valenciana, que es una comunidad pobre, esto es, que su renta per càpita es inferior a la media del Estado español (20.586 euros frente a la media estatal que es de 23.290 euros). La C. Valenciana, no solo está por debajo de la media estatal en renta per cápita, sino que ésta es inferior a comunidades como Castilla y León (que hemos visto que era de las que más financiación percibía), Cantabria y Asturias. Además, Euskadi, Navarra, Aragón y La Rioja, siendo comunidades ricas (su renta per cápita está por encima de la media estatal), reciben financiación del Estado. Por tanto, tenemos una comunidad autónoma, que siendo pobre (ocupa el puesto 9 en el ranking de las más pobres), está aportando dinero neto a la financiación del resto del territorio. Es por ello que podemos afirmar sin ninguna duda que el sistema de financiación actual no garantiza el principio de solidaridad entre territorios, sino todo lo contrario. Téngase en cuenta que la C. Valenciana es la comunidad que más se ha visto perjudicada por la crisis económica junto con Castilla-La Mancha y Cantabria, pues su PIB ha caído en un 6,4% durante el período 2008-2015.

C. Valenciana, Catalunya y Baleares, pues realmente tienen el doble del déficit fiscal que se les reconoce oficialmente

El Estado español, además de dedicar el 80% de los recursos a financiar los servicios públicos fundamentales, del cual el 75% corresponde a los recursos procedentes de las CC.AA. y el 5% restante del Estado central (Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales), utiliza otros fondos con el fin de compensar las diferencias de riqueza y de financiación de los territorios: el Fondo de Suficiencia Global se utiliza para garantizar la financiación de todas las competencias que han sido transferidas, complementado con ingresos procedentes del Estado central; el Fondo de Competitividad, va dirigido a reducir las diferencias en financiación per cápita entre territorios (dotado con fondos procedentes de los Presupuestos Generales del Estado); y el Fondo de Cooperación tiene como objetivo facilitar la convergencia en los niveles de vida de los ciudadanos con independencia de su lugar de residencia (incrementando los recursos de las CC.AA. de menor renta per cápita). Ninguno de estos fondos está funcionando correctamente. Valgan los siguientes datos para demostrarlo. Algunas CC.AA. están siendo marginadas en las inversiones territorializadas del Estado de manera sistemática, tal como se puede ver si se analizan las partidas correspondientes en los Presupuestos Generales del Estado (PGE). En los PGE de 2017, la CC.AA. que menores inversiones recibe del Estado es precisamente la C. Valenciana (119 euros por habitante), y su partida (589 millones de euros) ha caído en un 33% respecto al año anterior. Su peso sobre el conjunto es solo del 5%, cuando si se tiene en cuenta su población, el peso debería de ser del 11% (más del doble). Y estamos hablando de presupuestos; habrá que ver cuál será la ejecución real de dichos presupuestos, que generalmente suele ser inferior a la prevista. ¿Qué ha pasado con el Fondo de suficiencia global, es decir, el Estado ha garantizado la financiación de todas las competencias que se han ido transfiriendo a las CC.AA. a lo largo del tiempo?. Una vez más tenemos que responder de manera negativa, pues en algunas comunidades se ha ido acumulando una «deuda histórica» en la medida en que este fondo no ha funcionado correctamente. La Sindicatura de Cuentas del Gobierno Valenciano, en su informe de fiscalización de 2015, ha reconocido la existencia de una deuda histórica equivalente a 14.380 millones de euros para el período 2002-2015. A ello habría que añadir la deuda acumulada entre 1982 y 2001, es decir, desde que se inicia el proceso de transferencia de las competencias. La C. Valenciana accedió a las transferencias de sus competencias por la vía rápida, al igual que Catalunya, Euskadi, Galicia y Andalucía; son por tanto, estas 5 CC. AA. las que mayor deuda histórica han ido acumulando. A Andalucía se le ha reconocido una deuda histórica de 1.200 millones de euros, que se les fueron pagados en el 2010. A Extremadura, que no siguió la vía rápida, se le ha reconocido una deuda histórica de 346 millones de euros, de los cuales ya se le han pagado una parte considerable. Como sucede con las balanzas fiscales, las cifras de la deuda histórica de algunas comunidades como Catalunya y Galicia no se quieren hacer públicas y mucho menos reconocer. Quiero que se me entienda bien: no estoy planteando que se esté dando un trato de favor a Andalucía o a Extremadura o que estas comunidades no merezcan que se les reconozca su deuda y se les page; claro que se merece que se les page lo que se les debe. Pero también otras comunidades como la Valenciana y Catalunya debería recibir también ese trato justo, y sin embargo no lo están recibiendo. Eso es lo que no me parece bien, y por lo que se puede afirmar sin duda alguna que el modelo de financiación autonómica no es justo ni solidario. Y es lo que explicaría, en parte, que Catalunya se haya planteado su independencia, por un trato injusto en su financiación y, lo que es más grave, por no existir posibilidades de renegociación con el fin de mejorar el sistema. El PP se ha cerrado a cualquier tipo de negociación e incluso presentó un recurso de inconstitucionalidad contra el Estatut catalán en 2006, cuya sentencia publicada el 28 de junio de 2010 declaró inconstitucionales 14 artículos y sometió a interpretación otros 27. Eso a pesar de que el Estatut catalán había sido aprobado en el Parlamento español y votado favorablemente en Referendum por el 74% de quienes votaron.

Quisiera señalar también otra cuestión en relación con las balanzas fiscales. El método que se ha utilizado por parte del Ministerio de Hacienda para el cálculo de las balanzas fiscales es el conocido como método de carga-beneficio, según el cual las inversiones realizadas se imputan en los territorios donde se recibe su beneficio. Según este método, la Comunidad de Madrid se beneficia de su capitalidad y de la centralidad del Estado y su sistema radial, de manera que su déficit fiscal está sobrevalorado, dado que en Madrid se ubican las sedes de la mayoría de las grandes empresas (Repsol, Endesa, Ford, etc.), aunque sus beneficios se obtienen en otras ciudades ubicadas en otras CC.AA. El método más apropiado para calcular las balanzas fiscales territoriales es el de los flujos monetarios, según el cual las inversiones se imputan donde se realiza el gasto público. Sin embargo, el Ministerio de Hacienda no quiere hacer públicos estos datos. La Generalitat de Catalunya sí que los ha hecho, y si los analizamos, se producen diferencias significativas, que conviene conocer. Según este otro método, las CC.AA. con déficit fiscal (pagan más reciben) pasan a ser: Catalunya (16.751 millones de euros), Madrid (10.209), C. Valenciana (6.151), Baleares (3.701), Euskadi (848), Murcia (561) y Navarra (558). Las más perjudicadas por el método utilizado en el cálculo por parte del Ministerio son C. Valenciana, Catalunya y Baleares, pues realmente tienen el doble del déficit fiscal que se les reconoce oficialmente. Y las más beneficiada es Madrid, a la que se le está reconociendo 6.514 millones de euros más de déficit del que realmente tiene.

Para garantizar el principio constitucional de solidaridad, ninguna comunidad con una renta per cápita inferior a la media del Estado (comunidad pobre) debería ser contribuyente neto

En definitiva, el modelo de financiación autonómica del Estado español hace agua por todos lados. No es un sistema justo ni solidario, se mire por donde se mire, y es utilizado como un instrumento de negociación política al servicio del partido que gobierna. Lejos de actualizar el modelo que caducó en el 2013, han aprobado un Fondo de Liquidez Autonómica FLA que lo que hace es endeudar aún más a las comunidades más endeudadas. ¿Qué lógica tiene que el Estado central esté prestando a las CC.AA. más endeudadas el dinero que les correspondería recibir a través del sistema de financiación?. Simplemente es una tomadura de pelo. La capacidad de recaudación de las CC.AA. es mínima porque los ingresos están centralizados y una gran parte de los mismos se los queda la Administración Central, se producen enormes agravios comparativos entre comunidades por el reparto injusto que realiza el Estado central, se ha acumulado una deuda histórica descomunal con algunas comunidades por gestionar mal el traspaso de competencias de los servicios públicos fundamentales y hay un desfase de 2 años entre el momento que el Estado central recauda los impuestos procedentes de las CC.AA. y el momento en que los cede, lo que provoca un serio desequilibrio financiero entre ingresos y gastos. Y mientras todo esto sucede, el Ministerio de Hacienda sigue dando largas y no actualiza el modelo actual.

Pero, ¿cuál es la solución?. El Ministro de Hacienda Cristóbal Montoro plantea a la Conferencia de Presidentes de las CC.AA. continuar con el proceso de negociación para renovar el modelo de financiación. Se trataría de renegociar los criterios a través de los cuales se realiza el reparto y mejorar la distribución con el fin de garantizar el principio de solidaridad. Desde mi punto de vista, esto no es una solución sostenible. Puede serlo a corto plazo, dependiendo de la correlación de fuerzas políticas que se den en cada momento, de manera que para el gobierno central de turno, el modelo de financiación autonómica siempre será una moneda de cambio que le permita conseguir equilibrios para seguir gobernando. Como de hecho así ha sido hasta el momento. Una verdadera solución pasaría por crear Haciendas forales autonómicas como las que ya existen en Navarra y Euskadi, de manera que cada comunidad autónoma pudiera gestionar sus propios recursos (tanto gastos como ingresos) y liquidar la parte correspondiente al Estado central para asegurar el reparto territorial. Así se garantizaría el principio constitucional de autonomía financiera, evitando los desequilibrios producidos por la escasa capacidad de recaudación y el desfase de 2 años que actualmente existe entre la recaudación de los ingresos y las transferencias financieras realizadas a las comunidades por parte de la Administración Central. Por supuesto que habría que eliminar automáticamente la barbaridad del FLA. Para garantizar el principio constitucional de solidaridad, ninguna comunidad con una renta per cápita inferior a la media del Estado (comunidad pobre) debería ser contribuyente neto (dar más que recibir), como actualmente está sucediendo con la Comunidad Valenciana. ¿Es esta solución factible en la actualidad?. Sí es viable desde el punto de vista económico pero muy poco probable desde el punto de vista político. Mientras gobierne el PP (con el apoyo de Ciuadanos y del PSOE), no será posible un Estado Federal. Se trata de partidos políticos que se oponen a una verdadera reforma de la Constitución que abra la posibilidad a nuevos procesos de descentralización. La tendencia actual es la contraria. Sin embargo, la solución al problema financiero de España está en un cambio de sistema político. España, para ser sostenible, debería transformarse en una República Federal.

Artículo de Joan Ramón Sanchis Palacio