Opinión socias
Lo que España puede aprender de América Latina sobre cómo (no) implementar política social

La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal ha certificado recientementeque el Ingreso Mínimo Vital, la prestación estrella de la asistencia social en el Estado de bienestar español, solo alcanza al 21,3% de los hogares en riesgo de pobreza, mientras que su potencial de cobertura permitiría llegar al 54,6% de dichos hogares. Dicho de otro modo: más de la mitad de quienes tienen derecho a recibirlo no lo reciben. No por falta de dinero en las arcas del Estado. No porque los objetivos de la política sean erróneos ni porque el marco legal sea inadecuado. Sino porque el derecho reconocido en el papel no ha encontrado todavía el camino hasta quienes lo necesitan. No es un dato nuevo: ya en 2024, un estudio del Proyecto Acceso Vital—impulsado por EAPN-ES con el propio Ministerio de Inclusión— advertía de que más de la mitad de los hogares elegibles no lo solicitaban, y documentaba las causas.

Esto tiene nombre en la literatura académica: brecha de implementación. Es un problema universal de los sistemas de bienestar, y España no es ninguna excepción. Pero hay razones para mirar con especial atención a América Latina. España y los países latinoamericanos comparten rasgos estructurales que hacen que sus experiencias, sus errores y sus soluciones sean especialmente pertinentes entre sí. Aprender de buenas prácticas no significa mirar solo al Norte; también significa estar abiertos a aprender del Sur. 

El problema no está en el decreto. Está en la ventanilla

Cuando el Gobierno aprueba una prestación social, la batalla política apenas ha comenzado. La verdadera guerra se libra después: en las oficinas de la Seguridad Social, en los formularios que hay que rellenar, en los justificantes que piden a quienes menos recursos tienen para conseguirlos, en los técnicos de los servicios sociales desbordados que deciden, casi solos, a quién se le da y a quién no. Son lo que la ciencia política llama burócratas a pie de calle (street-level bureaucrats): un término que abarca desde el trabajador social de barrio hasta el funcionario de ventanilla o el gestor local, todos ellos la cara visible del Estado para los ciudadanos. Cada vez que un trabajador social tarda semanas en emitir el informe de exclusión social que desbloquea un expediente del IMV, o cuando un funcionario de ventanilla no informa a una familia de que puede solicitar la prestación, la política se deshace en la práctica. Ellos son, en la práctica, quienes hacen —o deshacen— la política social.

Cada primavera, con la apertura de la campaña de la Renta, miles de perceptores del IMV se enfrentan al mismo riesgo: perder la prestación por no cumplir un trámite que muchos desconocen o no pueden gestionar solos. Una condicionalidad técnicamente razonable se convierte, en la práctica, en un mecanismo de exclusión que golpea precisamente a quienes tienen menos capacidad burocrática: trabajadores en la economía informal que no pueden acreditar sus ingresos, familias con estructuras no convencionales que no encajan en los formularios, personas mayores sin acceso digital. No es un problema exclusivo del IMV: es el patrón habitual por el que los sistemas de protección social terminan excluyendo a quienes más los necesitan.

América Latina ya pasó por esto. Y aprendió algo

Desde los años 2000, países como Argentina, Brasil, México o Chile han expandido enormemente sus sistemas de transferencias sociales —los programas que inspiraron en parte al propio IMV español. Y han cometido, con creces, todos los errores posibles: condicionalidades que humillan, burocracias clientelares que reparten beneficios según lealtad política, coordinación caótica entre niveles de gobierno, y funcionarios que improvisan porque las reglas no contemplan la realidad de los barrios donde trabajan. Pero también han acumulado aprendizajes que Europa tiende a ignorar por arrogancia, o por simple desconocimiento. 

El primero: la discrecionalidad de los funcionarios no siempre es el problema; a veces es la solución. En Argentina, los estudios sobre la Asignación Universal por Hijo —un programa de transferencia para hijos de trabajadores informales o desempleados, y uno de los más relevantes de la región en ese ámbito— muestran que los funcionarios que adaptan las reglas formales a la realidad de cada familia, que flexibilizan los trámites cuando la norma no contempla situaciones concretas, mejoran los resultados del programa. No son un fallo del sistema: son el sistema funcionando. En España, la tendencia a priorizar la uniformidad normativa y el control jerárquico lleva a percibir esa flexibilidad como arbitrariedad o riesgo de irregularidad. A veces lo es. Pero a veces es lo único que funciona.

El segundo: cuando el Estado no llega, la sociedad civil puede llegar. En varios países de la región, ante las limitaciones de los aparatos públicos, organizaciones comunitarias y colectivos de base han pasado a co-gestionar programas sociales: identificando a beneficiarios que el Estado no ve, acompañando trámites, sirviendo de puente entre administraciones y personas alejadas del sistema. No es una solución ideal —implica riesgos de privatización informal del bienestar—, pero en contextos de capacidad estatal limitada funciona mejor que la alternativa de no hacer nada. En España, las organizaciones del tercer sector llevan décadas haciendo exactamente esto, frecuentemente sin reconocimiento ni financiación adecuados.

El tercero: los fracasos del IMV no son un accidente; son la consecuencia de haber diseñado la entrega sin consultar a quienes la ejecutan ni a quienes la necesitan. Los objetivos son legítimos y el derecho está reconocido en la ley, pero no se preguntó a los servicios sociales municipales si tenían capacidad para gestionar el programa, ni se analizó suficientemente cómo encajaba con los 17 sistemas autonómicos de rentas mínimas preexistentes. El resultado fue predecible: un diseño de implementación desajustado con la realidad de su propia ejecución. La ciencia política lleva décadas advirtiendo sobre este riesgo con una distinción sencilla: los modelos de implementación “de arriba abajo” confían en que el diseño desciende de forma ordenada desde los despachos ministeriales hasta la práctica cotidiana; los modelos “de abajo arriba” proponen, en cambio, incorporar desde el principio el conocimiento de los funcionarios de primera línea y de las propias familias beneficiarias. América Latina ha aprendido, a veces a golpe de fracasos costosos, que ignorar ese conocimiento tiene un precio directo en bienestar.

El paternalismo del Norte tiene fecha de caducidad

Hay una razón por la que los marcos teóricos sobre implementación de políticas públicas —los que usan los ministerios, los consultores, los organismos internacionales— siguen siendo en su mayoría marcos desarrollados en Estados Unidos y el norte de Europa. Y esa razón no es que esos marcos sean mejores: es que el conocimiento académico, como el poder económico, también tiene geografía. Estos problemas no son exclusivos del Sur: el clientelismo político en Estados Unidos y las brechas de implementación en Europa del Norte existen, aunque su alcance y visibilidad académica varíen.

Pero los problemas que enfrenta España hoy —mercados de trabajo con alta temporalidad e informalidad, sistemas de protección social fragmentados, administraciones locales desbordadas, clientelismo político que no ha desaparecido por decreto— son mucho más parecidos a los de México, Argentina o Brasil que a los de Suecia o Alemania. Y, en consecuencia, las respuestas que han funcionado allá pueden ser mucho más relevantes para aquí que muchas de las que vienen del Norte.

Mirar a América Latina no significa copiar. Significa estar dispuestos a aprender de sus experiencias.

Gibrán Cruz-Martínez, Universidad Complutense de Madrid, España

Ricardo Velázquez Leyer, Universidad Iberoamericana, México.

Viviana Ramírez, Universidad de las Américas Puebla, México.

Theodoros Papadopoulos, University of Bath, Reino Unido.

Nota: Este artículo se basa en los resultados de investigación del número especial “La implementación de la política social en América Latina y el Sur de Europa”, publicado en el Journal of International and Comparative Social Policy (Cambridge University Press, 2026). El número incluye nueve artículos con estudios de caso de Argentina, Brasil, Italia, Perú y España. El artículo de revisión que sirve de base a este texto de opinión es: Velázquez Leyer, R., Ramírez, V., Cruz-Martínez, G. y Papadopoulos, T. (2026). “Current Trends, Persistent Challenges, and Emerging Opportunities of Social Policy Implementation in Latin America and Southern Europe”. Journal of International and Comparative Social Policy, 1–16. doi: 10.1017/ics.2025.10084. Acceso abierto.